荏原明則 関西学院大学大学院司法研究科教授
1 瀬戸内海の利用と管理の法的問題
瀬戸内海環境保全特別措置法(昭和48年法llO号,制定当時「瀬戸内海環境保全臨時措置法」であったが,昭
和53年に名称変更・改正。以下「瀬戸内法」という。)は制定より30年余りが経過した。同法は、閉鎖性水域で
ある瀬戸内海において水質汚濁防止法による規制等では十分ではないとして,同法の規制システムに上乗せ
する形で規制を中心とする法システムを構築したものである。瀬戸内海研究会議では、瀬戸内法の施行・運
用による一定の役割は評価しつつ、その限界,特に埋立てや海砂利採取規制の不充分さ,浅海域の減少・消滅,
水産資源の減少、島嶼部の高齢化・過疎化といった事態から,新しい規制システム,支援策の検討が議論して
きた。
2 瀬戸内法の成果と限界
瀬戸内海法は、汚染源である特定施設を規制することにより一定の成果を上げてきた。特に、昭和30、40年
代に顕著であった水質汚濁はかなりの程度解消した。しかし、決して水質が高度成長期以前の水準に回復し
たわけではないことにも留意する必要がある。赤潮の発生は相変わらず多いし、また、一度発生すると長期
化している。赤潮もたびたび発生している。
瀬戸内法の問題点としては、まず、厳に抑制するとされる埋立が、法律施行後も続いたことである。関西空
港、神戸空港等の空港建設、港湾の整備拡張、廃棄物処理のための埋立(フェニックス計画)など、公共性が
高いとされた埋立が「例外的」に、かつ、確実に許可されてきた。このままでは、沿岸の浅海域について個別
撃破による全滅減少が予想される。また、海砂利採取については禁止規定がないため問題が指摘されてきた
(現在、条例による規制がある)。チッソ、リンの総量規制は規制が進んだ一方で、これらの減少によるノリの
色落ち等が指摘されている。また、栽培漁業による漁獲量の確保がなされるが、これは他面では水質汚濁の
原因ともなている。海面及び海底の廃棄物は漁業のみならず、船舶の航行にも傷害となるなどの問題を起こ
してその理について問題があるし、法的規制はあるものの油汚染も環境への大きな脅威となっている。
瀬戸内海及びその沿岸域は、瀬戸内海国立公園に指定されるほど、風光明媚な景色や多島海の美しさな
どは昔から高く評価されてきたものの、沿岸域は高度成長期には都市化し、また工業地域として展開してき
た。総合保養地域整備法による開発等が自然破壊に終わったことも少なくない。
環境基本法、環境影響評価法等の環境法令の整備は環境保全には成果を上げているが、必ずしも十分
ではない。特にこれらの法律を具体化する法システムの整備が問われるところである。
3 多様な法規制システム
瀬戸内法の他にも、瀬戸内海は重要な水産資源の供給の場であるから,水産業に関する水産基本法,漁業
法等が定められ、また、多島海として美しい風景を保護し利用するための自然公園法等、海上交通の大動脈
を規制するものとしての海上交通安全法、海上衝突予防法等、さらに沿岸域の利用のための都市計画法等
の法制度などが定められている。これらの法律は瀬戸内海のみを適用範囲とするものではないが、多様な
利用と管理をすすめるたるための法システムが構築されている。
ただ、実際の状況は、上記の水産業の面ではノリの色落ち、漁獲量の減少等があるほか、沿岸域や河川
流水域の事業場からの汚水等の流入事件の発生、海難事故の発生、沿岸域での開発による港湾利用、多島
海としての風景を破壊するような開発行為、公園の過剰利用、さらに都市的利用等による人口増など、多くの
問題があり、これらを効果的に規制し、コントロールする統一的な法制度は確立しているとは言い難い。また、
島嶼部では、高齢化、過疎化が進行しているおり、これは全国で見られる現象ではあるが、有効な法的しくみ
の構築が充分にはなされていない。
現行法の問題は、各法律間の内容に必ずしも整合性が見られないことや、計画法による計画的総合的な
法的システムが必ずしも適切に運用できていないと考えられる点にあると同時に、また、新しい知見に対応し
た法制度の構築も必要である。
4 里海を目指す法制度の提唱…沿岸域統合的管理システムの提唱
本稿で提唱するものは瀬戸内海の里海化を目指した沿岸域の統合的管理制度の導入である。沿岸域管理
制度は、既に多くの国で採用され、また、わが国でも旧国土庁による沿岸域圏総合管理計画策定のための
指針の策定(平成12年3月)があり、国土交通省による国土交通省海洋・沿岸域政策大綱が公表されている
(平成18年6月)。また、沿岸域管理を含んだ海洋基本法が今年成立した。
沿岸域圏総合管理計画の必要性は次のように説明できよう。
第一は,瀬戸内海環境保全特別措置法と瀬戸内海環境保全基本計画を含む現行法制度の限界である。
第二は,利用や規制に関して住民・専門家の参画の必要性である.既に河川法では平成9年の法改正をうけ
て住民や専門家が計画策定段階での参画を行ってきた(河川法1条,12条,12条の2参照)。
第三は、解決手法として沿岸域管理制度の導入である。沿岸域管理制度は、海と陸の境界から、陸側及
び海側の一定の区域(これが前述の「沿岸域」である)を対象として、陸上の土地利用と海の利用について
両面からの考慮をより総合的、統合的にするために一定のゾーニング制度の導入とその利用状況及び今後
の利用と管理を勘案した上で対象となる沿岸域を区分して利用・管理するものである。法制化にあたっては、
計画策定手続の法定、策定手続きへの住民等の参画、命令等の要件の整備、実効性担保策の法定といっ
た側面の他、規制のみならず支援策の法定、司法審査についても書き込む必要がある。実体面としては、
環境問題の他、土地及び海域の利用規制、水産業の規制と支援、海上交通規制、防災規定、海へのアク
セスの確保等が課題となる。
第四は、海洋基本法の制定がある(平成19年4月公布、7月施行)。同法では沿岸域管理が法制度として認
められ、同法二五条は、沿岸域の総合的管理というタイトルで
「①国は、沿岸の海域の諸問題がその陸域の諸活動等に起因し、沿岸の海域について施策を講ずること
のみでは、沿岸の海域の資源、自然環境等がもたらす恵沢を将来にわたり享受できるようにすることが困難
であることにかんがみ、自然的社会的条件からみて一体的に施策が講ぜられることが相当と認められる沿
岸の海域及び陸域について、その諸活動に対する規制その他の措置が総合的に講ぜられることにより適切
に管理されるよう必要な措置を講ずるものとする。
②国は、前項の措置を講ずるに当たっては、沿岸の海域及び陸域のうち特に海岸が、厳しい自然条件の
下にあるとともに、多様な生物が生息し、生育する場であり、かつ、独特の景観を有していること等にかんが
み、津波、高潮、波浪その他海水又は地盤の変動による被害からの海岸の防護、海岸環境の整備及び保全
並びに海岸の適正な利用の確保に十分留意するものとする。」
と定めるが、具体的な法システムの構築はこれからである。
瀬戸内海の特性を活かした沿岸域制度の構築のためには、今回のフォーラムにおける検討も大きな意味
を持つと考えられる。
参考文献:
瀬戸内海研究会議編『瀬戸内海を里海に』(恒星社厚生閣、2007)
松田治「瀬戸内海の再生に向けた包括的なアプローチ」瀬戸内海44号(2005)
柳哲雄「再生の理念:「里海」構想」瀬戸内海44号(2005)
荏原明則「新たな瀬戸内法体系一瀬戸内海環境保全特別措置法の改正をめぐって一」瀬戸内海44号(2005)
